摘要：环保社会组织拥有广泛的公众基础、在环境保护方面具有诸多优势，为我国环保事业做出了重要贡献，但其环境公众参与权还受到一定限制。为完善我国环保社会组织环境公众参与权，发挥自身优势，论文就如何保障民间环保组织在环境公众参与中法律地位、公众参与实体权利的赋予和环境公众参与权的程序保障等问题，提出了针对性建议。
关键词：环保社会组织；环境公众参与权；环境公益诉讼
环境公众参与权，是指公众通过一定的程序和途径，参与同环境保护有关的决策和实施活动，使其符合公众切身利益的权利。环境公众参与权的主体是“公众”， 是一切与环境保护工作有关的单位、部门、群众和个人，其中，环保社会组织是非常重要的主体。
环保社会组织1，亦即民间环保组织，是以人与环境的和谐发展为宗旨，从事各类环境保护活动，为社会提供环境公益服务的非营利性社会组织，具体包括环保社团、环保基金会、环保民办非企业单位等。环保社会组织通过行使环境公众参与权，在社会上开展了大量以保护环境、维护公众环境权益为目标的环保活动，在开展环境维权与法律援助、参与环保政策的制定与实施、监督企业的环境行为等方面做出了重要贡献。但是，在环保社会组织的法律地位、环保社会组织在环境公众参与中的实体权利和程序方面，还存在一些亟待解决的问题，限制了其优势的发挥，必须通过完善我国的环境公众参与权制度予以解决。
一、保障环保社会组织在环境公众参与中的法律地位
保障环保社会组织在环境公众参与中的法律地位，是完善我国环保社会组织环境公众参与权的基础性工作。
环保社会组织行使环境公众参与权，首先需要国家立法为其设立与登记创造宽松的法律环境。我国一直对民间组织登记实行双重审批制度，无论成立社团、民办非企业单位还是基金会，都须先经业务主管单位审查同意，后在民政部门申请登记。业务主管单位必须是县以上各级党政部门，或由民政部授权的人民团体等机构。这导致许多没有官方背景的民间环保组织，因找不到业务主管单位而无法获得登记。身份上的缺失或错位，使得环保社会组织公信力受到质疑，无法按照民间组织的法律法规独立负责地开展业务活动。同时，由于不具备合法的地位，导致民间环保组织的组织制度不健全。这些问题，在很大程度上限制了环保社会组织在环境治理中发挥重要作用。
面对环保社会组织双重管理体制的问题，环保部和民政部应在充分协商的基础上，对现行双重管理体制进行部分改正，将登记职能集中在民政部门，而将监管职能统一到环保部。各级环保部门建立环保公益组织监管中心，统一行使对环境保护领域各类非政府组织特别是环保公益服务组织的监管职能。
其次，应明确环保社会组织相对独立身份，保持和发挥其灵活、高效、低成本运作的特点和优势。政府应当积极引导和加强环保社会组织的自律机制建设，构建多元的民间组织评估体系。政府可以授权一些优秀大型公益机构，承担民间组织业务主管单位的职责。这类机构作为业务主管单位的管理能力，不一定比政府部门差，民政部门应对其的登记问题进行专案处理，对其是否符合登记条件的审核，建议委托第三方机构进行评估后认定。
另外，环保社会组织应该被列为免税对象，或者虽被列为税收对象，也应该享有一定的减税甚至免税优惠。
通过以上政策和法律法规的细化规定，可以解决环保社会组织行使环境公众参与权的后顾之忧，从而更好的投入到环保事业中。
二、环保社会组织环境公众参与实体权利的赋予
目前，由于立法上鲜少对环保社会组织明确的赋予相关实体权利，导致环保社会组织的环境公众参与权，在实践中行使起来“腰板不硬”，这极大的挫伤它们公众参与的积极性。
环保社会组织的环境公众参与权，包括环境信息知情权、环保决策的参与权和公众参与的监督和救济三项权利。虽说这三项权利目前也有相关的政策和法律支持，但这些规定只停留在法律的原则层面上，尚未具体化和制度化，缺乏具体的配套制度，且在司法和执行实践中还存在着许多的障碍。
第一，环境信息知情权。这是公众参与环境保护的前提条件，是环境保护民主化的必要条件。它主要是由法定的程序加以保障的一项权利，我国环保总局为了维护公民、法人和其他组织获取环境信息的权益，制定《环境信息公开办法（试行）》。《办法》明确规定：“公民、法人和其他组织可以向环保部门申请获取政府环境信息。”“环保部门应当遵循公正、公平、便民、客观的原则，及时、准确地公开政府环境信息。企业应当按照自愿公开与强制性公开相结合的原则，及时、准确地公开企业环境信息。”但这并不意味着一劳永逸，规章的细化，相关配套规章的出台和如何保障执行，都是亟需面对的问题。结合我国实际情况，可以制定专门的民间组织法，或在环境保护法中专章或专条明确赋予环保社会组织此项权利。
第二，环保决策参与权。作为公众参与主体之一、也是环境权的享有者的环保社会组织，应该享有比行政法上更加广泛的权利。不仅仅直接参与国家环境管理的预测和决策过程，还应该参与开发利用的环境管理以及环境保护制度实施，参与环境科学技术的研究、示范和推广，参与环境保护的宣传教育等决策。此外，还可让环保社会组织参与环境标准制度、环境标志制度、清洁生产制度等环境监督管理制度的制订和实施。
第三，公众参与的监督和救济。这一权利是环保社会组织行使环境公众参与权的重要内容，也是一种保障途径。针对目前的相关立法上的空白，可在立法上应对环保社会组织这一主体特殊对待，赋予一些特别的权力和程序，从而保障其有效的行使。如：赋予环保社会组织在环境影响评价中充当公众的代言人的法律身份；赋予环保社会组织一定的、必要的对污染环境行为和事件进行监督和调查取证的权力，保障其发挥应有监督作用。
三、环保社会组织的环境公众参与权的程序保障
切实的保障环保社会组织行使环境公众参与权，不仅要从法律上法规上赋予其相应的权利和义务，还需从程序上的来设置实现途径、方式和方法，这样才能切实有效的保障环保社会组织环境公众参与权的行使。程序保障涉及许多内容，一般参与程序和公益诉讼程序的问题尤为重要。
（一）环保社会组织环境公众参与权的一般参与程序
一般参与程序，是指已有实体权利规定的情况下，环保社会组织实现环境公众参与权的程序，具体包括参与的启动、评议、反馈等环节。
1、环保社会组织环境公众参与权的启动。
在怒江建水坝、圆明园防渗工程等事件中，环保社会组织环境公众参与权的行使表现出了滞后性和艰难性。可为环保社会组织环境公众参与设计两种途径：一是建设单位在报批项目环境影响报告书前，应当在一定时间内向公众公开环境影响评价的信息，此阶段环保社会组织可以表达意见。二是政府环保部门在审批或重新审核重要建设项目环境影响报告的过程中，主动向具有相应专业特长的环保社会组织发出邀请，征求其意见。
2、环保社会组织环境公众参与权的评议形式。
至少应有两种形式：其一，对于一般性项目建设，可以通过诸如通信、论著、报刊、广播、电视、互联网或座谈会和论证会等形式表达意见，决策部门或环境保护部门对这些意见摘要记录和保存。这种方式灵活、便捷、成本低廉，是环保社会组织行使环境公众参与权最主要、最有利的一种方式。其二，对人民群众生活影响特别重大或是引起的社会争议比较大的项目建设，应当召开公听会，一般由决策部门或环境保护部门向环保社会组织发出邀请，环保社会组织在公听会上代表公众，与项目建设方当面进行辩论，澄清事实。而公听会的组织部门应对全程作笔录并予以保存以备日后复查。
3、对环保社会组织环境公众参与意见的反馈。
建立一套及时、有效的反馈机制非常必要。决策部门或环境保护部门，应当认真考虑评议过程中环保社会组织的意见，根据评议笔录，做出相关决策或建设项目的审批决定，并在决定中附具对评议过程反映出主要观点采纳或者不采纳的理由说明。
（二）环保社会组织环境公众参与权的公益诉讼程序
环境公益诉讼，旨在遏制侵害环境公益行为、保护环境公共利益。针对侵害环境公益的行为, 除直接受害人外，其他公民或者环保社会组织，应当有权向法院提起环境民事公益诉讼，请求法院判令侵害环境公益的行为人停止侵害行为，排除危害；或者提起环境行政公益诉讼, 请求法院判令环保主管部门履行监管职责。
1、环保社会组织在代表人公益诉讼制度中的诉讼地位。
我国的代表人诉讼没有考虑环保社会组织的诉讼地位,而只注重对单个权利人分散利益的保护。可以考虑设立团体诉讼2，确立环保社会组织的诉讼地位,使之能够代表受害人提起团体诉讼。在具有普遍性特点的环境领域中，环保社会组织有其先天的优势：首先，环保社会组织诉讼可以避免因适用代表人诉讼而带来的大量复杂的诉讼技术问题；其次，它们比多数人诉讼更经济，可以改变环境侵权受害者弱势群体的地位,集中更多的财力、物力、人力，降低诉讼成本，提高诉讼效率；最后，它们是公益性的专业组织，有许多环保方面的专家，不仅可以给受害者提供专业性的技术支持，而且他们熟悉有关部门的法律、法规，参加诉讼后，有利于及时收集、提供证据，协调众多受害人的诉讼请求等，从而有利于人民法院及时、顺利地审结案件,平息纷争。
2、环保社会组织参与环境损害案件的方式。
在传统的损害案件中，受害人有权向主管行政机关或司法机关，提起要求赔偿损失的诉讼以保护其私人利益。环境损害案件不同于传统的损害案件，环境保护是一种公共利益，如果环境受到威胁或损害，国家首先有责任采取行动，但是国家可以得到的公共资源有限，可以考虑让环保社会组织参与其中3。环保社会组织参与环境损害案件的方式主要有两种：当环境受到威胁或损害，国家根本不行动或行动不当时，环保社会组织可以采取行动，这时环保社会组织行动的权利属于辅助性的，适用于行政和司法的复审，以及向污染者提起诉讼；在紧急情况时，环保社会组织有权请求法院直接发布禁令，以便使污染者或潜在的污染者采取行动或停止行动，以防止对环境的重大损害或避免对环境的进一步损害。
3、环保社会组织举证责任的合理分担。
这是环保社会组织提起环境行政公益诉讼，最终能够进行到底并获得胜诉的一个重要保证。环保社会组织提起环境行政公益诉讼，应采取举证责任倒置，但不是全部倒置。依据行政诉讼法的相关原理，对于行政行为合法性的举证责任仍应由被告承担。而有关对环境社会公益造成损害或可能造成损害的事实证据，涉及许多环境科学技术方而的专业知识，环保社会组织对此类信息的掌握具有人力和知识的优势，这部分证据应由原告负责提供。
4、环保社会组织公益诉讼提起的赔偿以及赔偿费用的分配。
在环境已遭受事实损害时，环保社会组织是可以提出国家赔偿的。这样不仅可以有力惩罚政府的违法行为，有效防止其再次违法，还可以使受到破坏的环境得到适当的恢复，受损的环境社会公共利益得到救济。对于所得到的赔偿费用，按照环境行政公益诉讼保护社会环境公益的目的，法院判决时可将赔偿金一部分用于恢复和治理受到损害的环境，由法院或者法院委托起诉的环保社会组织监督政府专款专用；其余的部分则划入“环境公益诉讼基金”，用于补偿环保社会组织的诉讼费用支出。
另外，环保社会组织提起环境行政公益诉讼的目的是为了保护环境社会公益，国家理当对其实行特别鼓励政策，应当免除其缴纳诉讼费的义务。
参 考 文 献：
[1]中华人民共和国环境保护部：《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，2010年12月
10日
[2]齐树洁：《环境保护：建立团体诉讼制度殊为必要》，载于《检察日报》，《检察日报》发行部2006年第4297期。
[3]蔡守秋：《可持续发展与环境资源法制建设》，中国法制出版社2003年版，第529~530页。
[4] 巩英洲：《发展民间环保组织建立公众参与的环保机制》，载于《社会纵横》，《社会纵横》杂志社发行部2006年第2期
[5] 廖晓义：《民间环保组织倡导公众参与环保事业的策略研究》，载于《社团理论研究学会》，社团理论研究学会编辑出版2005年第5期
[6] 王名、陶传进：《中国民间组织的现状与相关政策建议》，载于《中国行政管理》，《中国行政管理》杂志社发行部2004年第1期 |
